COMPENDIUM CULTURAL POLICIES AND TRENDS IN EUROPE
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France/ 1. Perspective historique : politiques culturelles et dispositifs  

Auteur: Thomas Perrin en coopération avec Jean-Cédric Delvainquière

Le ministère chargé de la politique culturelle est actuellement le ministère de la Culture et de la Communication. Il sera désigné indifféremment ici sous ce terme ou, plus simplement, ministère de la Culture. Le ministère dispose depuis 1993 d'un Comité d'histoire, composé de chercheurs, de professionnels et d'administrateurs du monde de la culture, chargé d'approfondir, de diffuser et de valoriser les connaissances sur l'histoire des politiques culturelles. Le Comité organise plusieurs événements scientifiques (colloques, séminaires) et produit de nombreuses publications (cf. chapitre 9.1).

Dans l'histoire des politiques culturelles françaises, le rôle de l'État est central, bien avant l'installation définitive de la République : adoption du français comme langue nationale (1539), promotion des connaissances (le Collège de France, 1530, la Bibliothèque royale (initiée en 1368 mais véritablement établie à partir du XVe siècle sous Louis XI), puis nationale (le dépôt légal est créé en 1537, la première ouverture au public remonte à 1692), l'Académie française, 1634), des arts (musée du Louvre, 1793), des spectacles (la Comédie-Française en 1680), le mécénat (pensions aux artistes). Plusieurs tentatives éphémères d’une administration des Beaux Arts autonome, dotée de personnels et de budgets, se succèdent à partir du milieu du XIXe siècle, qui aboutiront à la création d'un ministère chargé des affaires culturelles en juillet 1959 ; celui-ci fut précédé par les réflexions et projet portés par les partis de gauche jusqu’au Front Populaire, et repris à la libération ; un programme de décentralisation dramatique, , conduit par Jeanne Laurent, fut lancé en 1946 pour implanter des centres dramatiques nationaux hors de Paris ; la première édition du festival (de théâtre) d’Avignon eut lieu en 1947.

C'est André Malraux, figure politique et humaniste engagé, proche du général de Gaulle, qui, en 1959, fut le premier ministre de la Culture institutionnellement désigné comme tel en France. Il rédigea lui-même le décret de création de ce premier ministère : « Le ministère chargé des Affaires culturelles a pour mission de rendre accessibles les œuvres capitales de l'humanité, et d'abord de la France, au plus grand nombre possible de Français, assurer la plus vaste audience à notre patrimoine culturel, et favoriser la création des œuvres de l'art et de l'esprit qui l'enrichissent » (décret n° 59-889, dit « décret fondateur », du 24 juillet 1959.) Ce décret ouvre les voies qu'emprunteront ses successeurs : protection du patrimoine, création contemporaine, éducation et formation, déconcentration de l'administration et régulation des industries culturelles.

Ce ministère a été constitué avec des services du ministère de l'Éducation (Beaux-arts) et de l'Industrie (Centre national de la cinématographie, CNC) Les actions de cette administration ont porté sur la création contemporaine, la démocratisation dans l'accès au théâtre, aux musiques et aux patrimoines. André Malraux souhaitait une Maison de la culture par département : espace de création et de diffusion. Neuf villes seront équipées. Pour aider la déconcentration des services de l'État, les premières directions régionales des affaires culturelles sont créées dès 1969.

Jacques Duhamel a conduit une politique culturelle interdisciplinaire et interministérielle. Il a mis en place des aides de l'État aux institutions locales (cinéma, théâtre, danses…) et créé le Fonds d'intervention culturelle (FIC) pour financer des opérations innovantes. Il a étendu à tous les bâtiments publics la procédure selon laquelle 1 % du coût d'un édifice doit être consacré à la création d'œuvres d'art.

Les ministres suivants modernisent cette ligne de conduite. Michel Guy s'intéresse aux jeunes créateurs d'art contemporain. En 1974, il signe des Chartes de développement culturel avec les villes et les régions. Le Centre national d'art et de culture Georges Pompidou, inauguré en 1977, et la loi-programme sur les musées adoptée en 1978, anticipent « l'Année du patrimoine » de 1980. En 1981, l'élection de François Mitterrand à la présidence de la République inaugure une nouvelle ère des politiques culturelles, sous l'égide du ministère de Jack Lang.

Le budget du ministère double en 1982, atteignant presque le symbolique « 1 % du budget de l'État », en passant de 2,6 milliards de francs en 1981 à 13,8 milliards de francs en 1993 (soit près de 2,85 milliards d'euros 2012). À partir des années 1980 le ministère s'intéresse à l'insertion économique et au développement audiovisuel.

Parallèlement aux premières lois de décentralisation territoriale de 1982-1983, la déconcentration s'affirme avec les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), qui collaborent avec les collectivités territoriales. Des instituts sont créés ou rénovés : École nationale supérieure de la création industrielle (ENSCI), Institut national du patrimoine, conservatoires nationaux supérieurs de la musique et la danse de Paris (1975) et de Lyon (depuis 1975), rénovation de l'École du Louvre, création de l'Institut du monde arabe, (IMA), du Centre national des arts du cirque, des centres de ressources (IRMA, Hors-Les-Murs, Centre national du théâtre…). On modernise l'éducation artistique en milieu scolaire avec l'enseignement de nouvelles disciplines (théâtre, cinéma, histoire des arts…), et l'on sensibilise les enfants aux arts : classes culturelles, collège au cinéma, classes du patrimoine… En douze ans, l'on crée ainsi 8 000 emplois. De manière générale les années 1980 consacrent une rupture quantitative dans les politiques culturelles, avec une augmentation sans précédent des domaines d'intervention, des budgets et des structures. La politique culturelle acquiert une véritable assise dans l'opinion, symbolisée peut être par la fête de la musique, officiellement instaurée en 1983 après une première édition en 1981 (21 juin).

Le Président François Mitterrand met également en œuvre la politique des « grands travaux » culturels : Opéra Bastille, Arche de la Fraternité à la Défense, Grand Louvre, Bibliothèque nationale…

Le développement des équipements à domicile (« culture d'appartement ») encourage le ministère à s'intéresser aux industries culturelles, de la presse au numérique, pour réguler le marché (prix unique du livre, quotas de diffusion de chansons francophones, piratage informatique…).

En 1994 Jacques Toubon fait adopter la loi relative à la langue française destinée à protéger le patrimoine linguistique français. Au cours des années 1990 s'engage le débat sur l'exception culturelle (qui aboutira à la reconnaissance internationale de la nécessité de promouvoir et de protéger les expressions de la diversité culturelle – convention de l'Unesco en 2005).

Le ministère poursuit son action en faveur de la démocratisation culturelle, la valorisation du patrimoine et le développement des spectacles et prend en compte les nouvelles technologies. Il soutient également les actions culturelles dans les quartiers difficiles. Le ministre Philippe Douste Blazy commande un rapport sur la « refondation de la politique culturelle » (commission Rigaud). Le Centre national de la danse est créé (1998).

  • A la fin des années 1990 et au début des années 2000 l'action du ministère s'oriente dans quatre directions :la diversité culturelle ;
  • l'égalité d'accès par l'éducation artistique ;
  • la réforme culturelle par la décentralisation ;
  • les droits d'auteur dans la mondialisation numérique.

Dans le domaine de la communication, l’ambition est de renforcer la régulation du secteur audiovisuel par l'État  et d'accroître la production française de qualité.

De 2000 à 2002 un secrétaire d'État au Patrimoine et à la Décentralisation culturelle, M. Michel Duffour, est placé auprès de la ministre. Des protocoles de décentralisation culturelle sont mis en place. Le secteur culturel est ainsi aux avant-postes de l'Acte II de la décentralisation en France qui a lieu en 2003-2004.

Dans le deuxième mandat présidentiel de Jacques Chirac en mai 2002, Jean-Jacques Aillagon est nommé ministre de la Culture et de la communication. Il déclare que la majorité sera « attentive à la modernité, (et) capable d'une grande politique culturelle ». La loi française relative au mécénat, aux associations et aux fondations est votée en 2003.

 

Le 31 mars 2004, Renaud Donnedieu de Vabres lui succède. Son action a surtout consisté à gérer la crise des « intermittents du spectacle » qui a débuté en 2003 avec en particulier le blocage pendant quelques jours du festival d'Avignon. Il a par ailleurs œuvré à réglementer la consommation culturelle par les nouvelles technologies (piratage…), tout en renforçant les activités habituelles du ministère dans la création et le patrimoine. En 2005 sont créés neuf centres nationaux des arts de la rue afin de labelliser et soutenir ces nouvelles pratiques du spectacle vivant.

En mai 2007, après l'élection à la présidence de la République de Nicolas Sarkozy, Christine Albanel est nommée ministre de la Culture. Elle est chargée de la modernisation des politiques culturelles initiée dans le cadre plus large du dispositif de Révision générale des politiques publiques (RGPP). L'organigramme du ministère est modifié et recentré autour de quatre entités : le secrétariat général, la direction générale des patrimoines, la direction générale de la création artistique et la direction générale des médias et des industries culturelles. Ses principaux autres dossiers sont : le projet de loi Création et internet dite « loi Hapodi » pour la prévention et la lutte contre le piratage, la réforme de l'audiovisuel public et les Entretiens de Valois, une vaste réflexion sur l'avenir du spectacle vivant. En 2008, la France lance la Saison culturelle européenne à l'occasion de sa présidence du Conseil de l'Union européenne : elle invite ses 26 partenaires à présenter le meilleur de leur patrimoine et de leur création afin de souligner la vitalité créatrice des cultures européennes et la force identitaire d'un patrimoine en grande partie commun. En 2009 Mme Albanel encadre les célébrations du cinquantenaire du ministère de la Culture.

Frédéric Mitterrand, connu pour ses activités d'écrivain, de scénariste et de réalisateur pour la télévision et le cinéma, lui succède en juin 2009. En 2010 est lancé le programme « Culture pour chacun » qui vise à renforcer les pratiques culturelles de tous les citoyens.

Les priorités ministérielles sont maintenues concernant en particulier la concertation avec les acteurs du spectacle vivant, la protection des droits d'auteurs sur internet, ou encore les défis de la numérisation des pratiques et de la consommation artistiques et culturelles : lancement fin 2009 de la Haute Autorité pour la Diffusion des Œuvres et la Protection des droits sur Internet (Hadopi), loi sur le prix unique du livre numérique en 2011, rapport de prospective « Culture et Média 2030 » remis en 2011, soutien à l'action judiciaire du Syndicat national des éditeurs contre la société Google sur les droits et conditions de numérisation des œuvres.

En 2012, Aurélie Filippetti est la première ministre de la Culture sous la nouvelle présidence de François Hollande. Dans un contexte budgétaire difficile, la ministre a choisi l'abandon de plusieurs grands chantiers programmés sous la législature précédente. Son projet pour le ministère vise à renforcer les dispositifs et programmes d'éducation culturelle et artistique, de privilégier l'irrigation culturelle des territoires, et de lancer un acte II de l'exception culturelle dans le cadre de l'économie numérique. En 2014, plusieurs festivals, dont le festival de théâtre d’Avignon, sont perturbés par des grèves des intermittents du spectacle en raison de l’ouverture de renégociation de leur statut avec les partenaires sociaux.

En août 2014, Fleur Pellerin, auparavant ministre déléguée aux PME, à l’Innovation et à l’Économie numérique, devient ministre de la Culture et de la Communication lors de la mise en place du deuxième gouvernement du Premier Ministre Manuel Valls(qui a succédé à Jean-Marc Ayrault en mars 2014). Elle est remplacée en 2016 par Audrey Azoulay, qui était conseillère culture et communication du président de la République depuis 2014. Depuis 2012, le ministère a été engagé dans la préparation de la loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP) promulguée en juillet 2016 (Loi no 2016-925 du 7 juillet 2016). Il s’agit d’un acte législatif de grande ampleur qui concerne l’ensemble des champs des politiques culturelles. Cette loi vise à protéger et garantir la liberté de création et à moderniser la protection du patrimoine culturel. Elle fait en partie écho aux attentats terroristes contre l’organe de presse Charlie Hebdo en janvier 2015, ainsi qu’à la multiplication d’initiatives d’élus locaux et d'associations de faire interdire la diffusion d’œuvres artistiques. Suite aux attentats terroristes du 13 novembre 2015 dans une salle de concert parisienne, un fonds d’urgence est mis en place pour soutenir les entreprises du spectacle vivant qui ont connu des baisses importantes de fréquentation. En avril 2016 un nouvel accord est signé entre les partenaires sociaux des secteurs du spectacle vivant et de l’audiovisuel sur le régime d'assurance chômage spécifique aux intermittents du spectacle. En septembre 2016, le Gouvernement a lancé le Fonds national pour l’emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps).

Depuis plus de cinquante ans, les collectivités territoriales constituent le pôle complémentaire de la montée en puissance de l'intervention publique culturelle.

Les communes, propriétaires d'équipements culturels parfois depuis très longtemps (églises, musées, bibliothèques, théâtres, écoles de musique…), sont les premiers financeurs publics de la culture. Encouragés par le ministère de la Culture, les communes, les départements et les régions ont investi l'action publique bien au-delà des obligations des lois de décentralisation de 1982-1983 et de 2004.

Depuis les contrats de décentralisation dramatique à la fin des années 1940, en passant par les chartes culturelles et conventions de développement culturel des années 1970 et 1980, la majeure partie de l'action culturelle menée dans les territoires se fait dans un cadre partenarial, la plupart du temps formalisé dans des dispositifs de contractualisation : entre les services de l'État (conventions interministérielles), entre les collectivités et les services de l'État, entre les différentes autorités territoriales, entre les pouvoirs publics et les structures et opérateurs culturels publics (contrats d’objectifs et de moyens). Ainsi, la gouvernance des politiques culturelles en France prend corps dans un système de coopération contractuelle territorialisée (cf. chapitre 2.1 et chapitre 3.3). En 2015, dans un contexte d’austérité budgétaire, le ministère a proposé aux collectivités territoriales des « pactes culturels », par lesquels l’État s’engage à maintenir pour trois ans le niveau de ses financements culturels en faveur des collectivités, si celles-ci s’engagent à faire de même pour leur propre budget culture. Plus d’une quarantaine de pactes ont été signés.


Chapitre publié: 23-05-2017

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